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VG Gießen, 16.12.1991, VI/2 H 722/90

TitelVG Gießen, 16.12.1991, VI/2 H 722/90 
OrientierungssatzAnordnung von Sanierungs- und Erkundungsmaßnahmen im Abfallrecht 
NormAbfAG-HE § 16; AbfAG-HE § 17; AbfAG-HE § 18; AbfAG-HE § 20; AbfAG-HE § 21; VwVfG-HE § 37 Abs. 1; GG Art. 2; GG Art. 20 
Leitsatz1. Nach der Systematik des Hessischen Abfall- und Altlastengesetzes hat der Altlastensanierung die Altlastenfeststellung durch die zuständige Behörde vorauszugehen.
2. Die behördliche Feststellung einer Altlast ist wegen der weitreichenden Bedeutung und des konstitutiven Charakters für die weiteren Schritte bei der Altlastensanierung ausdrücklich im verfügenden Teil eines Verwaltungsaktes unter genauer Bezeichnung der betreffenden Flurstücke zu treffen. Dies ergibt sich aus dem Gebot der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit und dem hiermit im Zusammenhang stehenden Bestimmtheitsgrundsatz des § 37 Abs. 1 VwVfG-HE.
3. Untersuchungen, die der Prüfung dienen sollen, ob bestimmte Maßnahmen für eine ordnungsgemäße Sanierung ausreichen, und die damit dem Bereich der Sanierung zuzurechnen sind, können erst nach der Altlastenfeststellung angeordnet werden.
4. Die zuständige Behörde hat gegenüber dem Sanierungspflichtigen Sanierungsziel und Sanierungsumfang bezüglich einer festgestellten und zu sanierenden Altlast von ihrer Seite aus festzulegen. Sie muß deutlich machen, die Herbeiführung welchen Erfolges in bezug auf den Umfang der Sanierung sie von ihm erwartet.
5. Die Regelungen des Hessischen Abfall- und Altlastengesetzes zur Sanierungsverantwortlichkeit des früheren Grundstückseigentümers stellen eine unechte Rückwirkung bzw. eine tatbestandliche Rückanknüpfung im Sinne der Rechtsprechung des BVerfG dar, da mit dem Merkmal der Verunreinigung des Bodens und des Grundwassers, die mit dem Grundstück verknüpft ist, tatbestandlich an einen bis in die Gegenwart reichenden Gefahrentatbestand angeknüpft wird.
GerichtVG Gießen 
Entscheidungsdatum16.12.1991 
AktenzeichenVI/2 H 722/90 

Zum Sachverhalt:

Der Ast. war bis zum 25. 1. 1989 Eigentümer eines Grundstücks in B.-W. Im Erdgeschoß des auf dem Grundstück befindlichen Hauses betrieb Herr P auf der Grundlage eines mit dem Ast. geschlossenen Mietvertrags von 1968 bis zum 15. 2. 1989 eine chemische Reinigung. Beim Betrieb der Reinigung kam es zur unsachgemäßen Lagerung und zur unsachgemäßen Beseitigung von Abfällen (perchlorethylenhaltige Schlämme, Kontaktwasser der Reinigungsmaschine), die zu Boden- und Grundwasserkontaminationen führten. Der durch die chemische Reinigung verursachte Schadstsoffeintrag von chlorierten Kohlenwasserstoffen (CKW) im Boden und im Wasser ist bestimmt durch einen Belastungsschwerpunkt im Bereich des ehemaligen Betriebsgebäudes und eine Ausbreitungsfahne entlang des städtischen Abwassersammlers in der Unteren S.-Straße. Die Hausanschlußleitung des Anwesens, die zum Entwässerungsnetz der Stadt B. führt, und Teile des städtischen Entwässerungsnetzes wurden ebenfalls in Mitleidenschaft gezogen. Aufgrund dieser Feststellungen erging gegenüber Herrn P am 15. 2. 1989 eine Gewerbeuntersagungsverfügung. Durch notarielle Verzichtserklärung vom 20. 1. 1989 und Eintragung dieser Verzichtserklärung im Grundbuch am 25. 1. 1989 gab der Ast. sein Eigentum an dem streitbefangenen Grundstück auf. Eine Aneignung des Grundstücks durch das Land Hessen gem. § 928 Abs. 2 BGB erfolgte nicht. Mit Schreiben vom 22. 3. 1990 teilte der Ag. dem Ast. mit, daß er beabsichtige, im Rahmen der Sanierung des Grundstücks in W. eine Anordnung gem. §§ 20 Abs. 1 Nr. 1, 21 Abs. 1 Nr. 6 AbfAG-HE gegen den Ast. zu erlassen. Die Anordnung verpflichte den Ast. zur Durchführung von Sanierungs- und Dekontaminationsmaßnahmen in einem Umfang von ca. 360000 DM. Ferner wurde dem Ast. Gelegenheit gegeben, zu der beabsichtigten Anordnung Stellung zu nehmen. Am 18. 6. 1990 erließ der Ag. die angekündigte Anordnung gem. §§ 20 Abs. 1, 21 Abs. 1 Nr. 6, 17 AbfAG-HE i. V. mit § 74 VwVG-HE. Mit ihr wurden eine Reihe Sanierungs- und weitergehende Erkundungsmaßnahmen angeordnet. In Nr. 3 der Anordnung wurde für den Fall der Nichtbefolgung der in Nrn. 1 und 2 dieses Bescheids getroffenen Verfügungen innerhalb der dort genannten Fristen die Ersatzvornahme angedroht. Die Kosten wurden - unter dem Vorbehalt von Nachforderungen - vorläufig auf 360000 DM geschätzt. In Nr. 4 der Anordnung wurde die sofortige Vollziehung der Nrn. 1 und 2 des Bescheids angeordnet. Der Ast. beantragte beim VG nach Einlegung des Widerspruchs, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen den Bescheid des Ag. vom 18. 6. 1990 wiederherzustellen. Der Antrag hatte Erfolg.

Gründe

Die abfallrechtliche Anordnung des Ag. ist insgesamt rechtswidrig. Nrn. 1 der abfallrechtlichen Anordnung, in der dem Ast. einzelne, genauer bezeichnete Sanierungsmaßnahmen aufgegeben werden, ist rechtswidrig, weil es im Zeitpunkt der Anordnung der Sanierungsmaßnahmen an der gem. §§ 18 S. 1, 16 Abs. 3 AbfAG-HE erforderlichen Feststellung einer Altlast fehlte, diese aber aufgrund der Systematik des Zweiten Teils des Hessischen Abfall- und Altlastengesetzes eine notwendige Voraussetzung aller Maßnahmen nach §§ 19 ff. AbfAG-HE ist. Wie die Kammer bereits in ihrem Beschluß vom 30. 7. 1991 (VI 1 H 1067/90) ausgeführt hat, stellt sich der die Sanierung von Altlasten regelnde zweite Teil des AbfAG-HE als geschlossenes System dar. Danach ist zur Erreichung des in § 16 Abs. 1 AbfAG-HE gesetzlich definierten Zwecks der Altlastensanierung bei den zu treffenden Maßnahmen bzw. behördlichen Schritten eine bestimmte Abfolge einzuhalten, von der nach Auffassung der Kammer angesichts der Systematik des Gesetzes nicht abgewichen werden darf: Zunächst sind altlastverdächtige Flächen (Definition: § 16 Abs. 2 AbfAG-HE) in einer Verdachtsflächenkartei zu erfassen (§ 17 Abs. 1 AbfAG-HE), alsdann ist durch die von der Abfallbehörde selbst durchzuführende Erstuntersuchung Art, Umfang und Ausmaß der Verunreinigung festzustellen (§ 17 Abs. 2 AbfAG-HE), sodann ist die Fläche, wenn von ihr wesentliche Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit ausgehen, als Altlast festzustellen (§§ 16 Abs. 3, 18 AbfAG-HE), sie ist zu überwachen (§ 19 AbfAG-HE), es ist von der Abfallbehörde ihr Sanierungsumfang festzulegen (§ 20 Abs. 1 S. 1 Halbs. 1 AbfAG-HE) und die zur Durchführung der Sanierung erforderlichen Maßnahmen und Anordnungen sind anschließend von der Abfallbehörde zu treffen (§ 20 Abs. 1 S. 1 Halbs. 2 AbfAG-HE), wobei dazu auch das Verlangen nach Erstellung eines Sanierungsplans durch die Sanierungsverantwortlichen gehören kann (§ 20 Abs. 1 S. 3 AbfAG-HE). Der Altlastensanierung hat damit, wie sich auch aus dem Wortlaut von § 20 Abs. 1 S. 1 AbfAG-HE und dem dort enthaltenen Tatbestandsmerkmal ?der festgestellten Altlast unschwer entnehmen läßt, die Altlastenfeststellung vorauszugehen (vgl. VGH Kassel, NVwZ 1990, 381).

Nach §§ 16 Abs. 2 Nr. 2, Abs. 3, 18 AbfAG-HE können Grundstücke von stillgelegten industriellen oder gewerblichen Betrieben, in denen so mit Stoffen umgegangen wurde, daß Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit nicht auszuschließen sind, von der zuständigen Behörde als Altlast festgestellt werden. Wie die durchgeführten Untersuchungen ergeben haben, gibt es im Fall des hier streitgegenständlichen Grundstücks einen erheblichen Schadstoffeintrag von chlorierten Kohlenwasserstoffen (CKW) im Boden und vor allem im Grundwasser. Aufgrund dieser Erkenntnisse geht die Abfallbehörde zu Recht davon aus, daß von dem bezeichneten Grundstück wesentliche Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit ausgehen. Sie hat es jedoch versäumt, diese Feststellung in der hierfür erforderlichen Form zu treffen. Auch wenn sich, worauf der Ag. hinweist, dem Wortlaut des Gesetzes nicht entnehmen läßt, in welcher Form die Feststellung einer Altlast zu treffen ist, so ergibt sich das zu fordernde behördliche Handeln doch aus der Gesamtsystematik der Regelung der Altlastensanierung und aus dem verwaltungsverfahrensrechtlichen Gebot der Bestimmtheit. Aus dem Bestimmtheitsgrundsatz des § 37 Abs. 1 VwVfG-HE folgt, daß bestimmte Feststellungen zwingend in den verfügenden Teil des jeweiligen Verwaltungsakts aufzunehmen sind (vgl. Knack-Schwarze, VwVfG, § 37 Anm. 3.2). Da der behördliche Feststellungsakt nach Auffassung der Kammer konstitutiv ist (vgl. auch VGH Kassel, NVwZ 1992, 393) für die weiteren Schritte bei der Altlastensanierung, ist im Interesse der Rechtsklarheit und der Rechtssicherheit zu verlangen, daß die von der Behörde vorzunehmende Deklarierung einer Verdachtsfläche zur ?Altlast? ausdrücklich im verfügenden Teil eines diesbezüglichen Verwaltungsaktes unter genauer Bezeichnung der betreffenden Flurstücke getroffen wird. Die Feststellung einer Altlast bildet einen Einschnitt dahingehend, daß mit ihr feststeht, welche bestimmten Grundstücke bzw. Flächen eine einheitliche oder auch unterschiedliche Altlasten darstellen und damit auch der Kreis der potentiell Verpflichteten festgelegt ist. Sie ist Voraussetzung für die behördliche Festlegung des Sanierungsumfangs und die Anordnung von Maßnahmen zu deren Durchführung (§ 20 AbfAG-HE) und bringt damit eine erhebliche Erweiterung der behördlichen Tätigkeitsmöglichkeiten mit sich. Des weiteren ist zu berücksichtigen, daß es sich bei der Feststellung insoweit um einen belastenden Verwaltungsakt handelt, als er das Eigentum unmittelbar wirtschaftlich abwertet (vgl. Bickel, HessAbfG, § 18 Rdnr. 1). Gerade auch dieser dingliche Charakter des Verwaltungsakts, mit dem eine Altlast festgestellt wird, macht die vorstehend ausgeführten Anforderungen notwendig. Bei der Vorschrift des § 18 AbfAG-HE über die Altlastenfeststellung handelt es sich damit nicht - wie der Ag. meint - lediglich um eine Aufgabenabgrenzung zwischen der zuständigen Behörde und der Bewertungskommission.

Soweit der Ag. die Auffassung vertritt, der verfügende Teil der Anordnung vom 18. 6. 1990 ergebe unter Berücksichtigung der dem Bescheid beigefügten Begründung, daß eine Altlast festgestellt worden sei, kann die Kammer dem nicht folgen. Der Satz, daß es sich nunmehr um eine Altlast i. S. des § 16 Abs. 2 Nr. 2 AbfAG-HE handele, der sich auf Seite 4 innerhalb der Begründung der Anordnung findet, läßt eher den Schluß zu, daß der Ag. von der getroffenen Feststellung ausgeht, sie aber nicht in der Anordnung treffen wollte. Dies wird auch dadurch bestätigt, daß im Vorspann der Anordnung, in dem die Ermächtigungsgrundlagen aufgeführt werden, die einschlägigen Normen für den eine Altlast feststellenden Verwaltungsakt, § 16 Abs. 3 und § 18 AbfAG-HE, nicht genannt werden. Weiter wird eine solche Sichtweise dadurch bestätigt, daß der Ag. in einer anderen abfallrechtlichen Anordnung, die er etwa einen Monat nach der hier streitgegenständlichen Anordnung erlassen hat und die dem Beschluß der Kammer vom 30. 7. 1991 zugrundelag, die Altlastenfeststellung ausdrücklich unter Nr. 1 der Anordnung getroffen, die Rechtsgrundlagen aufgeführt und die Feststellung begründet hat.

Aus der fehlenden Altlastenfeststellung ergibt sich die Konsequenz, daß die unter Nr. 1 aufgeführten Sanierungsmaßnahmen allesamt noch nicht vom Ast. verlangt werden konnten, ihre Anordnung also rechtswidrig war.

Die Rechtswidrigkeit der angeordneten Sanierungsmaßnahmen ergibt sich des weiteren auch daraus, daß weder dem Bescheid selbst noch den einschlägigen Behördenvorgängen eine Festlegung des Sanierungsumfanges zu entnehmen ist. Wie die Kammer ebenfalls in ihrem Beschluß vom 30. 7. 1991 ausgeführt hat, ist durch die zuständige Behörde festzulegen, in welchem Umfang eine Altlast zu sanieren ist. Die hierfür erforderlichen Festlegungen und wertenden Entscheidungen hat die Abfallbehörde vorzunehmen. Sie kann sie nicht dadurch den Sanierungsverantwortlichen überlassen, daß sie ihnen keinerlei Vorgaben für den durch die Sanierung herbeizuführenden Erfolg macht. Vorliegend fehlt es an der Festlegung des Sanierungsziels und des dafür notwendigen Sanierungsumfangs durch die Abfallbehörde (§ 20 Abs. 1 S. 1 HessAbfG). Bevor die Abfallbehörde aber die zur Durchführung der Sanierung erforderlichen Maßnahmen und Anordnungen trifft (§ 20 Abs. 1. S. 1 Halbs. 2) hat sie den Sanierungsumfang festzulegen (§ 20 Abs. 1 S. 1 Halbs. 1), weil für den Sanierungsverpflichteten klar sein muß, was von ihm im Ergebnis verlangt wird. Die Abfallbehörde hat vorzugeben, in welchem Umfang die Altlast zu sanieren ist. d. h. welche der wesentlichen Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit durch die Sanierung verhütet, vermindert oder beseitigt werden sollen. Schon diese vom Gesetzgeber verwendeten Begriffe ?Verhütung, Verminderung oder Beseitigung? verdeutlichen, daß Sanierung nicht zwangsläufig bedeutet, daß die entsprechenden Beeinträchtigungen vollständig beseitigt werden können. Von daher ist es unabdingbar, daß die zuständige Behörde festlegt, in welchem Umfang eine Sanierung von dem Adressaten der abfallrechtlichen Anordnung verlangt wird.

In bezug auf das streitgegenständliche Grundstück und die von diesem ausgehenden Beeinträchtigungen heißt dies, daß der abfallrechtlichen Anordnung der einzelnen Sanierungsmaßnahmen zur Reinigung des Grundwassers etc. eine Zielvorgabe insoweit hätte vorangestellt werden müssen als die zu erreichende Senkung der Konzentration der Schadstoffe im Grundwasser beispielsweise hätte angegeben werden müssen. Selbst bei Heranziehung des der Sanierung zugrundegelegten Sanierungskonzeptes des Bodengrundinstitutes wird für den Adressaten der Anordnung nicht hinreichend deutlich, unter welchen Voraussetzungen das Ziel der Sanierung des Grundstücks erreicht wäre. Soweit bei der Beurteilung des Handlungsbedarfs der niederländische ?Leitfaden Bodensanierung, die sogenannte Hollandliste, herangezogen worden ist, werden sich etwa daraus ergebende Zielvorgaben im Sinne von Kategorien der Konzentration von Schadstoffen im Grundwasser nirgendwo transparent gemacht. Auch im Zusammenhang mit den Bezugnahmen des Ag. auf den sogenannten Arbeitskreis P. und den sich daraus für den Ast. ergebenden Erkenntnisstand läßt sich den Behördenakten nicht entnehmen, daß hier Zielvorgaben bezüglich der Sanierung gemacht worden sind. Eine rechtliche Beurteilung, ob das, was vom Sanierungsverantwortlichen durch die Anordnung konkreter Maßnahmen verlangt wird, zu Recht verlangt wird, ist aber nur dann möglich, wenn eine einigermaßen konkrete Festlegung dessen erfolgt ist, was als Ziel der Sanierung erreicht werden soll. Von daher hätte eine Definition bzw. Festlegung von Zielgrößen durch die Behörde erfolgen müssen. Die zuständige Abfallbehörde hätte dem Sanierungsverpflichteten mit der gebotenen Klarheit deutlich machen müssen, die Herbeiführung welchen Erfolges in bezug auf den Umfang der Sanierung sie von ihm erwartet.

Auch die unter Nr. 2 des Bescheides angeordneten weitergehenden Erkundungsmaßnahmen sind offensichtlich rechtswidrig. An ihrer sofortigen Vollziehung besteht kein öffentliches Interesse.

Unter Nr. 2.1 wird dem Ast. aufgegeben, auf einem bezeichneten Grundstück in der Unteren L.-Straße sechs weitere Gasbrunnen stationär einzurichten. In Nr. 2.2 ist angeordnet, daß der Ast. die neu zu installierenden Gasbrunnen zusammen mit den bereits vorhandenen neun Pegeln für eine Bodenluftabsaugung entlang des städtischen Abwassersammlers in der Unteren L.-Straße auf CKW zu beproben und gaschromatographisch zu untersuchen hat. Dabei wird ein zunächst monatlicher und nach dem ersten Untersuchungsquartal ein vierteljährlicher Untersuchungsturnus festgelegt, wobei die Untersuchungen zu dokumentieren und dem Regierungspräsidium vorzulegen sind. Nr. 2.3 schließlich sieht vor, daß der Ast. drei Proben aus dem Mauerwerk des Kellerraumes zu entnehmen hat, der sich unterhalb der ehemals betriebenen Reinigungsmaschine befindet. Die Mauerwerksproben sind laut Anordnung auf CKW-Schadstoffeinlagerungen hin zu untersuchen und die Ergebnisse sind dem Regierungspräsidium Gießen vorzulegen.

Bei diesen angeordneten weitergehenden Erkundungsmaßnahmen handelt es sich nach Ansicht der Kammer um Maßnahmen, die zum eigentlichen Bereich der Sanierung zu rechnen sind und nicht um Maßnahmen, die der Feststellung als Altlast dienen und damit unter § 17 Abs. 2 AbfAG-HE fallen. Der Ag. nimmt bezüglich der Erkundungsmaßnahmen keine eindeutige Einordnung vor. Wie die Aufzählung der Rechtsgrundlagen zeigt, hat er seine Anordnung ausdrücklich auch auf § 17 AbfAG-HE gestützt. In der Begründung führt er zu Nr. 2 der Anordnung nur aus: ?Darüber hinaus steht aufgrund der bereits vorliegenden Untersuchungen die Notwendigkeit weiterer Untersuchungsmaßnahmen fest (s. o.). Im einzelnen waren daher die in Nr. 2 genannten Maßnahmen anzuordnen. Aus diesen Ausführungen läßt sich nur andeutungsweise entnehmen, welchem Zweck die weitergehenden Erkundungsmaßnahmen dienen sollen. Einem Schreiben des Ag. an die H.-Altlastensanierungsgesellschaft vom 12. 7. 1990 läßt sich deutlicher entnehmen, in welchem Zusammenhang Nrn. 1 und 2 der Anordnung stehen. Darin führt der Ag. aus, konkrete Sanierungsmaßnahmen seien angeordnet worden, soweit sich aus den vorliegenden Untersuchungen ergeben habe, daß genau diese Maßnahmen für eine Sanierung notwendig seien. Darüber hinaus seien weitere Erkundungen erforderlich, um festzustellen, ob diese Maßnahmen für eine ordnungsgemäße Sanierung ausreichten. Diese Untersuchungen sollten der Bestimmung des Sanierungsumfanges dienen. Für solche weiteren Untersuchungen sei nur Voraussetzung, daß diese geeinget und erforderlich seien, um Aufschluß über weiteren Sanierungsbedarf zu erbringen.

Rechnen aber die dem Ast. aufgegebenen ?Erkundungsmaßnahmen? zum Bereich der Sanierung und unterfallen sie § 20 AbfAG-HE, dann ergibt sich die Rechtswidrigkeit ihrer Anordnung aus dem bereits ausgeführten Fehlen einer Altlastenfeststellung und einer Festlegung von Sanierungsumfang und Sanierungsziel.

Aber auch wenn man davon ausginge, daß es sich bei den Erkundungsmaßnahmen um eine nachgeholte Erstuntersuchung handelte, wäre die auf § 17 Abs. 2 AbfAG-HE gestützte Anordnung rechtswidrig.

Nach § 17 Abs. 2 AbfAG-HE kann die Behörde Maßnahmen zur Untersuchung von Art, Umfang und Ausmaß der Verunreinigungen, die von einer altlastenverdächtigen Fläche ausgehen, auf Kosten der Verantwortlichen i. S. von  § 21 Abs. 1 AbfAG-HE anordnen (Erstuntersuchung). Wie die Kammer bereits in ihrem Beschluß vom 30. 7. 1991 ausgeführt hat, folgt sie insoweit der Rechtsprechung des VGH Kassel (NVwZ 1991, 498), wonach § 17 Abs. 2 AbfAG-HE lediglich zur Duldung von Untersuchungsmaßnahmen verpflichtet, nicht jedoch zu deren Vornahme selbst. Danach kann § 17 Abs. 2 S. 1 AbfAG-HE nicht Rechtsgrundlage dafür sein, vom Sanierungspflichtigen die Durchführung von Untersuchungsmaßnahmen durch diesen selbst oder durch einem von ihm beauftragten Dritten zu verlangen. In bezug auf den Sanierungspflichtigen ergibt sich aus § 17 Abs. 2 AbfAG-HE nur eine Duldungsverpflichtung und die rechtliche Grundlage, diesem die Kosten der Untersuchung anzulasten, wenn sich der Gefahrenverdacht durch die (nachgeholte) Erstuntersuchung bestätigen läßt. Käme man beispielsweise zu der Auffassung, bei der in Nr. 2.3 angeordneten Entnahme von Mauerwerksproben und deren Untersuchung auf CKW-Schadstoffeinlagerungen hin handelte es sich um eine Erforschung eines neuen, bisher noch unerforschten Gefährdungspotentials, dann könnte diese Teil-Erstuntersuchung, für die § 17 Abs. 2 AbfAG-HE gilt, dem Ast. nicht aufgegeben werden, weil die Norm nicht dazu ermächtigt, den potentiell Sanierungspflichtigen zur Durchführung der Untersuchung heranzuziehen. Auch hinsichtlich solcher Teil-Erstuntersuchungen ist - so hat es die Kammer in dem bezeichneten Beschluß ausgeführt - die Abfallbehörde nicht von der grundsätzlich ihr obliegenden Pflicht dispensiert, zunächst in eigener Verantwortung Ermittlungen über das tatsächliche Vorliegen einer Gefahr auch in dieser Richtung anzustellen.

Ein überwiegenes privates Aufschubinteresse ergibt sich entgegen der Auffassung des Ast. hingegen nicht daraus, daß die der abfallrechtlichen Anordnung zugrundeliegende Ermächtigungsgrundlage in bezug auf die vorliegende Inanspruchnahme des Ast. als früherer Eigentümer eines zu sanierenden Grundstückes verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet. Die in § 21 Abs. 1 Nr. 6 AbfAG-HE normierte Verantwortlichkeit des ehemaligen Grundstückseigentümers verstößt nicht gegen das aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 i. V. mit Art. 2 GG abzuleitende Rückwirkungsverbot. Die in dieser Form durch den Gesetzgeber getroffene Regelung der Altlastensanierung stellt eine unechte Rückwirkung bzw. eine tatbestandliche Rückanknüpfung dar.

Nach der Rechtsprechung des 1. Senats des BVerfG (vgl. grdl. BVerfGE 11, 139 (145) = NJW 1960, 1563 ; BVerfGE 14, 288 (297) = NJW 1963, 29; BVerfGE 36, 73 (82) = NJW 1974, 29) liegt eine echte oder retroaktive Rückwirkung nur dann vor, wenn ein Gesetz nachträglich ändernd in bereits abgeschlossene, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift, eine unechte oder retrospektive Rückwirkung hingegen dann, wenn ein Gesetz auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt. Nach der etwas anderen Bewertung des Rückwirkungsbegriffs durch den 2. Senat des BVerfG ist zwischen der Rückbewirkung von Rechtsfolgen einerseits und der tatbestandlichen Rückanknüpfung eines Gesetzes andererseits zu unterscheiden (BVerfGE 72, 200 (242) = NJW 1987, 1749). Während die erstere den zeitlichen Anwendungsbereich einer Norm betreffe und zwar in der Form, daß die angeordnete Rechtsfolge für einen vor dem Zeitpunkt der Verkündung der Norm liegenden Zeitraum eintreten solle, beziehe sich die zweite ?Rückwirkungsform? auf den sachlichen Anwendungsbereich, indem sie den Eintritt der Rechtsfolgen eines Gesetzes von Gegebenheiten aus der Zeit vor seiner Verkündung abhängig mache (vgl. BVerfGE 72, 200 (242) = NJW 1987, 1749). Unter Zugrundelegung dieser Rechtsprechung des BVerfG ist vorliegend kein vor der Gesetzesverkündung abgeschlossener, der Vergangenheit angehörender Tatbestand gegeben. Soweit das Hessische Abfall- und Altlastengesetz Sanierungsmaßnahmen gegen den früheren Grundstückseigentümer zuläßt, ist darin kein Wiederaufgreifen vergangener, abgeschlossener Sachverhalte zu sehen, sondern ein Anknüpfen an einen Gefahrentatbestand, der bis in die Gegenwart reicht (vgl. Paetow, NVwZ 1990, 510 (517)). Der Lebenssachverhalt, den es zu beurteilen gilt, ist in seiner Gesamtheit zu betrachten und es ist nicht auf ein einzelnes Tatbestandsmerkmal abzuheben. Vorliegend ist zwar das in § 21 Abs. 1 Nr. 6 AbfAG-HE enthaltene Tatbestandsmerkmal ?ehemaliger Grundstückseigentümer? in der Tat auf einen in der Vergangenheit liegenden Lebenssachverhalt bezogen. Durch die am 20. bzw. 25. 1. 1989 durch notarielle Verzichtserklärung und Eintragung dieser Erklärung im Grundbuch erfolgte Eigentumsaufgabe ist die zivilrechtliche Beziehung des Ast. zu dem Grundstück Gemarkung W. Flur 16 Flurstück 143/2 ein in der Vergangenheit vor Inkrafttreten des neuen Hessischen Abfall- und Altlastengesetzes abgewickelter Lebenssachverhalt. Die Sanierungsverantwortlichkeit hat aber weitere tatbestandliche Voraussetzungen und diese sind nicht in der Vergangenheit abgeschlossen. Die zentrale Voraussetzung für ein Eingreifen der Regelungen des Hessischen Abfall- und Altlastengesetzes bildet das Tatbestandsmerkmal der Verunreinigung des Bodens und des Grundwassers, die mit dem Grundstück verknüpft ist und die dazu geführt hat, daß das Grundstück als eine Altlast anzusehen ist. Diese Verunreinigung und die mit ihr zusammenhängenden Auswirkungen sind ein in der Vergangenheit begonnener Vorgang, der bis zur Gegenwart und in die Zukunft fortwirkt und damit keineswegs abgeschlossen ist. Entgegen der teilweise in der Literatur vertretenen Auffassung (vgl. Knopp, DÖV 1990, 683 (687)) ist in diesem Zusammenhang eben nicht nur auf die Einbringung von Schadstoffen in den Boden bzw. das Grundwasser abzustellen, sondern auch auf die schädlichen Umwelteinwirkungen, die fortdauern oder sich erst später in ihrem ganzen Umfang entwickeln. Es wird damit vom Gesetzgeber an einen bis in die Gegenwart reichenden Gefahrentatbestand angeknüpft, denn nicht selten verwirklicht sich die Umweltgefährdung erst lange nach Abschluß des Produktions- bzw. Ablagerungsvorganges (vgl. Paetow, NVwZ 1990, 510 (517); so auch die Sichtweise des Gesetzgebers des AbfAG-HE, vgl. Amtl. Begr. zu § 21, LT-Dr 12/2868, S. 29).

Liegt demnach eine unechte Rückwirkung bzw. eine tatbestandliche Rückanknüpfung vor, ist weiter festzustellen, daß im Fall des Ast. auch deshalb kein verfassungsrechtlich schützenswertes Vertrauen entstanden ist, weil zu keinem Zeitpunkt die für den Betrieb einer chemischen Reinigung erforderliche baurechtliche Genehmigung erteilt worden ist, der Ast. das Gebäude aber gleichwohl zu diesem Zweck vermietet hat. Von daher verbietet sich auch jede Überlegung, inwieweit durch ein behördliches Verhalten eine befreiende Risikoverlagerung stattgefunden haben kann und welche Art von Verhalten aufgrund einer behördlichen Legalisierung durch ein schützenswertes Vertrauen gedeckt ist.

Es braucht hier nicht mehr darauf eingegangen zu werden, ob bei der gesetzlichen Regelung der Altlastensanierung auch - wie der Ag. ausgeführt hat - die Voraussetzungen für eine Normsetzung vorgelegen hätten, der echte Rückwirkung zukäme und die gleichwohl verfassungsrechtlich zulässig wäre (zu solchen Fallgruppen der ?besonderen Rechtfertigung einer echten Rückwirkung vgl. BVerfGE 13, 251 - Beseitigung einer erkennbar systemwidrigen und unbilligen Regelung - und BVerfGE 30, 367 (387 ff.) = RzW 1971, 309 - Erforderlichkeit durch zwingende Gründe des gemeinen Wohls). Ebenso kommt es nicht darauf an, ob entgegen der in der polizeirechtlichen Literatur vorherrschenden Meinung auch nach dem früheren Recht (in Hessen vor Geltung von  § 7 Abs. 3 HessSOG) davon auszugehen war, daß durch eine Eigentumsaufgabe die einmal begründete Zustandshaftung eines Eigentümers unberührt gelassen wurde (vgl. OVG Bremen, DVBl 1989, 1008 m. w. Nachw., wonach der Eigentümer eines Grundstücks, von dem erhebliche Umwelteinwirkungen ausgehen, sich nicht durch Dereliktion der Zustandshaftung entziehen können soll).

Die abfallrechtliche Anordnung des Ag. ist ebenso nicht unter dem Gesichtspunkt der ermessensfehlerhaften Auswahl des Sanierungsverantwortlichen rechtswidrig. Der Ag. war nicht gehalten, Herrn P als Verhaltensverantwortlichen vor oder neben dem Ast. als Sanierungsverantwortlichen heranzuziehen. Der Anordnung lassen sich zwar keine ins Detail gehenden Ermessenserwägungen bezüglich der Auswahl des Sanierungsverantwortlichen entnehmen, wie aus den umfangreichen Behördenvorgängen jedoch hervorgeht, ist hinreichend geprüft worden, ob Herr P als Betreiber der chemischen Reinigung und damit als Verhaltensverantwortlicher vorgängig in Anspruch zu nehmen war. Wegen der offenkundigen Zwecklosigkeit einer Inanspruchnahme des Verhaltensverantwortlichen durfte der Ast., wenn im übrigen die Voraussetzungen für dessen Heranziehung vorgelegen hätten, als Sanierungsverantwortlicher heranzogen werden. Der Ag. durfte sich davon leiten lassen, daß die Inanspruchnahme des Ast. eine effektive und schnelle Gefahrenbeseitigung hätte gewährleisten können, daß aber die Heranziehung des Herrn P ausweislich aller bisherigen Vollstreckungsversuche ganz offensichtlich fruchtlos verlaufen wäre.

Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruch gegen die Androhung der Ersatzvornahme ist ebenfalls begründet. Da dem Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die Sanierungsanordnung und die Durchführung weiterer

Erkundungsmaßnahmen Erfolg beschieden ist, entfällt die Verpflichtung des Ast. hierzu. Gem. §§ 76, 69 Abs. 1 i. V. mit  § 2 Nr. 2 HessVwVG fehlt es an einer der Voraussetzungen für die Rechtmäßigkeit der Vollstreckung. Dem Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung in bezug auf die Androhung der Ersatzvornahme ist deshalb ebenfalls stattzugeben.

 

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